KDV’den istisna olan teslim ve hizmetlerde tevkifat söz konusu olmaz... Fatura düzenleme ve amortisman ayırma sınırı 2017 yılı için 900-TL'dir ... İndirimli orana tabi işlemlerden doğan KDV iade taleplerinde iade konusu yapılamayacak kısım 2017 yılı için 21.400-TL.dir ... Gelir Vergisinden istisna kıdem tazminatı tavanı 01.01.2017-30.06.2017 döneminde 4.426,16-TL.dir ... Hizmet süresi ne olursa olsun 18 yaşından küçük 50 yaşından büyük işçilerin yıllık izin hakları 20 gündür...
TMS/TFRS   |   SPK Mevzuatı   |   Vergi Mevzuatı   |   SGK Mevzuatı 
Vergi Harcaması Politikası
Öğr. Gör. Dr. Halit Fikir

1. Giriş

Vergi harcaması kavramı yaklaşık 60 yıllık bir maziye sahiptir. Vergi harcamalarına ilişkin bir politika oluşturulmasının gerekliliği ise pek çok ülke tarafından yeni yeni fark edilmeye başlanmıştır. Vergi harcaması politikası, doğası gereği hem kamu harcama politikalarının hem de vergi politikalarının bir parçasıdır. Dolayısıyla da, devletlerin karşılaştıkları ekonomik veya sosyal sorunların çözümlenmesinde ve stratejik hedeflere ulaşılmasında kullanılabilecek önemli bir araçtır. 

Doğru bir vergi harcaması politikasının geliştirilmesi, devletin kendisine yüklenilen görevleri en iyi şekilde yerine getirebilmesi ve kamusal kaynakların etkin kullanılması için de zorunludur.

Çalışmanın amacı, vergi harcaması politikalarının önemini vurgulamak ve başarılı bir vergi harcaması politikasının uygulanabilmesi için gerekli koşulları tartışmaktır.

2. Vergi Harcaması Kavramı

Vergi harcamaları, genel olarak vergi sistemi yoluyla devletin vazgeçtiği gelirlerin toplamı olarak tanımlanabilir. Bu harcamalar; vergi sisteminde istisna, muafiyet, vergi ertelemesi veya vergi indirimi şeklinde ortaya çıkıp vergi kaybına yol açan uygulamalardır.[1] Dolayısıyla, vergi harcamaları devletin fiilen yaptığı harcamalar içerinde yar almamakta, devletin almaktan vazgeçtiği gelirleri ifade etmektedir[2]

Vergi harcaması, ekonomik etkileri bakımından devlet bütçesinde yer alan kamu harcamalarına benzetildiği için harcama kavramını da içermektedir. Bu nedenle vergi harcamalarını, özel kesimi belli amaçlar doğrultusunda normatif vergi yapısı dışında kalan önlemlerle teşvik edilmesi şeklinde ifade edebiliriz. Başka bir ifadeyle vergi harcamaları, vergi yükümlülüklerinin azaltılarak devlet yardımlarının doğrudan bütçe yerine vergi sistemine yönlendirilmesidir. Dolayısıyla, teşvikler ve sosyal amaçlar nedeniyle vergi kanunlarında yer alan istisna, muafiyet, indirim, vergi ertelemesi gibi uygulamaların belli bir dönemdeki kamu gelirlerine olan net etkisine vergi harcamaları denir.[3]

Vergi harcamaları devlet bütçesi içerisinde gösterilmediğinden, kamu harcamaları ile bütçe büyüklükleri hakkında tam anlamıyla doğru bir bilgiye ulaşmak mümkün olmamaktadır. Ayrıca, vergi harcamaları yoluyla devletin ne kadarlık bir maliyete katlandığının ve bu uygulamalardan kimlerin ne kadar yararlandığının bilinmesi, hem idarenin şeffaflığı hem de yapılacak analizlerin sağlığı açısından büyük önem taşımaktadır. Bu nedenledir ki, ilk olarak 1959’da Almanya’da ve sonrasında da 1960’lı yılların sonlarında ABD’de kullanılmaya başlanan vergi harcamaları, devlet bütçesinden ayrı rapor veya bütçelerde hesaplanıp gösterilmeye başlanmıştır. Bu uygulama zamanla diğer gelişmiş ülkeler tarafından da benimsenmiştir. Bu çerçevede ABD ve Almanya kapsamlı bir vergi harcaması bütçesi hazırlayan ilk ülkelerdir.[4]

Vergi harcamalarının sonuçlarının, devlet bütçesi aracılığı ile yapılan harcamalara benzer olması, vergi sistemi içerisindeki bu özellikli hükümlerin birer vergi hükmü olarak nitelendirilmemesini gerekli kılmaktadır. Vergi harcamalarının bu özelliği dikkate alındığında, bu hükümlerin olmadığı durumda vergi yükümlüleri vergilerini öderler ve devletin harcama programları çerçevesinde bazı mali yardımlar alırlar.[5]

Vergi harcamaları, bütçe hazırlama sürecinde raporlanmadıkları ve maliyet tahminleri yapılmadığı sürece hükümetin meclis ve kamuoyu denetiminden uzaklaşmasına ve belli çıkar guruplarına yapılan transferlerin gizlenmesine hizmet eder.[6]

3. Vergi Harcaması Politikası

Vergi harcaması uygulamalarını, maliye politikasının ayaklarından biri olarak görmek ve planlamak büyük önem taşımaktadır. Vergi harcamaları, doğaları gereği vergi politikası ile harcama politikası arasında kalmakta, bu iki politikanın adeta kesişim kümesini oluşturmaktadır. Vergi harcamalarının önemi de buradan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle de, ülkenin büyüme ve kalkınma stratejisine göre şekillendirilmeleri kaçınılmaz bir gerekliliktir.

Günümüzde küreselleşme ve liberalleşme olgularının etkisiyle ekonomilerde serbestleşme hareketlerinin maliye politikalarının etkinliği azaltmış olması, vergi ve harcama politikalarının önemini ortadan kaldırmaz. Avrupa Birliğinde devam eden kriz de bize net bir şekilde göstermektedir ki, sağlam bir kamu yönetimi ve doğru oluşturulmuş bir maliye politikası ile desteklenmeyen ekonomi politikaları tam anlamıyla başarıya ulaşamamaktadır.

Vergi harcamalarına ilişkin bir politika belirlenirken dikkat edilmesi gereken hususları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür;

3.a. Politika oluşturulurken dikkat edilecek ilk husus, vergi harcamaları yoluyla desteklenecek sektör veya alanların tespit edilmesidir. Ülkenin ekonomik ve sosyal stratejilerine uygun, gelişime açık ve büyüme potansiyeli olan alanların belirlenmesi vergi harcaması politikasının başarıya ulaşmasında hayati önem taşımaktadır. Nihayetinde; muafiyet, istisna ve vergi indirimi gibi uygulamalarla devlet, en önemli finansman kaynağı olan vergilerin bir kısmından vazgeçmektedir. Bu nedenle de, yapılan fedakarlığın anlamlı bir sonuç ortaya çıkarması politika yapıcılar açısından önemli bir sorumluluğu oluşturmaktadır.

Ek-1’de Türkiye’de 2011-2013 yılları arasında uygulanması planlanan vergi harcaması listesi sunulmuştur. Bu listede farklı vergi kanunlarında vergi harcaması çerçevesinde değerlendirilen vergi muafiyetleri, vergi istisnaları ve çeşitli indirimler yer almaktadır. Böyle bir listenin oluşturulması önemli bir gereklilik olmakla birlikte, yeterli değildir.

Vergi harcamalarının sadece hangi düzenlemelerle gerçekleştiğinin bilinmesi bize sadece hangi düzenleme ile ne kadar vergi gelirinden vazgeçildiğini gösterir. Bu vazgeçilen gelirlerin hangi ekonomik veya sosyal amaca ne kadar hizmet ettiğini göstermez. Sonuçların doğru analiz edilmesi için de yeterli değildir. Dolayısıyla, vergi harcamalarının sadece kaynaklarına ilişkin bir sınıflandırma yeterli değildir. Hangi ekonomik veya sosyal amaçlara hizmet ettiklerini gösteren fonksiyonel bir sınıflandırma ile bunların ekonomik etkilerinin tartışılacağı ekonomik (bilimsel) bir sınıflandırmanın da yapılması ve verilerin sağlıklı toplanması adeta bir zorunluluktur.  

3.b. Vergi harcaması politikasında kritik önem taşıyan ikinci unsur ise, vergi harcamalarının maliyetidir. Sonuç olarak, vergi harcamaları hangi şekilde uygulanırsa uygulansın bütçe gelirlerinde muhakkak bir azalma yaratacaktır. Bu nedenledir ki, vergi harcamalarının devlet bütçesi üzerinde yaratacağı ek yük tahmin edildikten sonra, elde edilmesi planlanan ekonomik faydalar ile katlanılan maliyetler karşılaştırılmalıdır.

Devletin hangi alanda ne kadarlık bir vergi gelirinden vazgeçtiğinin bilinmesinin yanında, bunun sonucunda ekonomide ne kadarlık bir fayda yaratıldığının bilinmesi de büyük önem taşımaktadır.[7] Uygulanan vergi harcamasına göre; ekonomide yaratılan etkinlik ve verimlilik artışı, GSMH veya milli gelir üzerinde oluşan etki, yatırımlar veya istihdam üzerinde beliren değişimler takip edilmeli, vazgeçilen gelir miktarı ile yaratılan etkiler karşılaştırılmalıdır. Nihayetinde, devletin 100 birimlik bir vergi gelirinden vazgeçmesi sonucunda ekonomide yaratılan olumlu etki bundan daha az ise, bu alanda uygulanan vergi harcaması politikası ya yanlıştır ya da doğru uygulanamamıştır. Bu durumda da ya söz konusu vergi harcamasından vazgeçilmeli ya da doğru uygulanması sağlanmalıdır. Devletin yüklendiği görevler karşısında gelirlerin ne kadar sınırlı olduğu düşünülecek olursa, bu durumun önemi de o denli kolay anlaşılacaktır.

3.c. Vergi harcaması politikasının başarıya ulaşmasının bir diğer şartı ise, vergi harcamalarından faydalananların denetlenmesidir.[8] Vergi harcaması politikasında bazı gelirlerden vaz geçilmesinin esas nedeni ilk etapta belirlenen hedeflere ulaşılması olduğuna göre, teşvik politikalarından faydalananların ne ölçüde beklenen davranışları sergilediği takip edilmelidir. Bu çerçevede, devletin denetim mekanizmasını etkin bir şekilde işletememesi halinde vergi harcaması politikasının da arzu edilen başarıya ulaşması düşünülemez.  

Denetim mekanizmasının devlet tarafından etkin bir şekilde işletilmesi en az alınan kararların doğruluğu kadar önemlidir. Geçmişte birçok vergisel teşvikten faydalanan mükelleflerin yeterli denetim yapılmadığında arzu edilen davranışları sergilemediği görülmüştür. Örneğin, kalkınmada öncelikli kabul edilen bir bölgede yatırım yapmak amacıyla teşvikler alan pek çok mükellef, sonrasında faaliyet alanını gelişmiş bölgelere kaydırmışlardır. Dolayısıyla asıl hedef olan A şehrinin gelişmesi ve kalkınması sağlanamamıştır.

4. Türkiye ve Bazı OECD Ülkelerinde Vergi Harcamaları

Dünyada vergi harcaması kavramının ortaya çıkması ve vergi harcamalarının raporlanmaya başlanması yaklaşık 60 yıllık bir geçmişe sahiptir. Günümüzde OECD ülkeleri arasında ABD, Almanya, Avusturya, Belçika, İspanya, Fransa, Portekiz ve Türkiye gibi ülkelerde vergi harcamalarının raporlanması yasal bir zorunluluk haline getirilmiştir.[9] Uygulamada ise, vergi harcamalarının tanım ve kapsamı da dahil olmak üzere pek çok konuda fikir birliğine varılamamıştır.

Özellikle ABD ve İngiltere gibi ülkeler vergi harcamalarına bir politika aracı olarak büyük önem vermekte, sonuçları stratejik planlar çerçevesinde değerlendirmekte ve ayrıntılı raporlarla halkı sonuçlardan haberdar etmektedirler. Birçok ülke ise, politikanın önemini kavramış olmaktan uzak bir şekilde, sadece şeffaf yönetim anlayışına uygun hareket edip durumu kamuoyuna duyurmakla ilgilenmektedir. 

Türkiye’de vergi harcaması politikası yeni yeni gelişmektedir. Vergi harcamalarına ilişkin veriler, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğe girmesinden sonra 2006 yılında çıkarılmaya başlanmıştır.[10] Aşağıdaki tabloda 2006 – 2013 yılları arasında gerçekleşen/planlanan vergi harcaması tutarları vergi türlerine göre ayrı ayrı belirtilmiştir.

 

Tablo 1

Yıllara ve Vergi Türlerine Göre Türkiye’de Vergi Harcamaları (milyar TL)

 

Vergiler/Yıllar

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Gelir Vergisi

2.5

7.1

7.8

9.7

10.8

10.8

12.0

13.2

Kurumlar Vergisi

5.4

3.2

2.9

2.4

2.2

4.0

4.2

4.5

Katma Değer Vergisi

0.4

0.4

0.4

0.9

0.7

1.0

1.0

1.2

Özel Tüketim Vergisi

0.2

0.2

0.2

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

Diğer Vergiler

0.1

1.1

1.2

1.4

1.6

1.5

1.7

1.9

Toplam vergi harcaması

8.6

12.2

12.5

14.7

15.6

17.6

19.2

21.1

Kaynak: Tabloda yar alan veriler Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü rapor ve istatistiklerinden oluşturulmuştur. www.bumko.gov.tr

Tablo incelendiğinde, vergi türleri içerisinde en çok vergi harcamasının gelir vergisi içerisinde gerçekleştiği görülmektedir. Gelir Vergisi Kanunu çerçevesinde uygulanan istisna, muafiyet ve vergi indirimleri dolayısıyla vazgeçilen gelirlerin tutarı yıllar itibariyle istikrarlı bir şekilde artmıştır. Kurumlar vergisi kapsamında gerçekleştirilen vergi harcamalarında 2007-2010 yılları arasında bir düşüş gerçekleşmiş ancak sonrasında tekrar 4 milyar TL dolaylarına yükselmiştir. Toplam vergi hasılatının çok büyük kısmını oluşturan Katma Değer Vergisi ile Özel Tüketim Vergisi kapsamında uygulanan vergi harcamalarının ise çok sınırlı kaldığı görülmektedir.

Tabloda yer alan verilerin doğru yorumlanması, ülkeler arası karşılaştırmalar açısından büyük önem taşımaktadır. Türkiye’de 2006 yılından bu yana artan toplam vergi harcamalarının öneminin gerçekten de arttığını söylemek fiyatlar genel düzeyindeki değişmeler dikkate alındığında pek mümkün olmamaktadır. Ayrıca birçok OECD ülkesi ile yapılan karşılaştırmalar göstermektedir ki, Türkiye’de gerçekleşen vergi harcamalarının GSYH içindeki ortalama payı yaklaşık %0,014 gibi çok düşük düzeylerde kalmaktadır. ABD ve Kanada’da bu oran yaklaşık %6 civarında iken, Güney Kore ve Hollanda gibi ülkelerde yaklaşık %2, Almanya’da ise %1’e yaklaşmaktadır.

ABD, Kanada ve İngiltere gibi ülkeler vergi harcamalarını ciddi bir politika aracı olarak ele almaktadırlar. Bunun sonucunda, vergi harcamaları kapsamlı analizlere tabi tutulmakta, vergi harcamalarının ekonomik etkinliğe katkısı ölçülmekte ve politika uygulama sonuçları ayrıntılı raporlarla kamuoyuna duyurulmaktadır.[11] Pek çok Avrupa ülkesinde vergi harcamaları bahsi geçen ülkelere göre daha geri planda kalmıştır. Bu ülkelerde, vergi harcamalarının geri plana atılmasında vergi harcamalarına ilişkin politikaların yeterince geliştirilmemesinin etkisi büyüktür.

Türkiye’de vergi harcamalarının payının bu denli düşük olmasının altında yatan temel nedenlerden biri vergi harcamalarının doğru dizayn edilmesi halinde ekonomi üzerinde yaratabileceği olumlu etkilerin tam olarak fark edilmemiş olmasıdır. Ayrıca vergi harcamalarına ilişkin verilerin düzenli bir şekilde toplanması, bunların konu ve amaçlara göre tasnif edilmesi ve nihayetinde doğru analizlerin yapılması konusunda da ciddi sıkıntılar bulunmaktadır.[12] Türkiye’de kayıtdışı ekonominin büyüklüğü ise, uygulanacak her türlü ekonomi politikasının başarı düzeyini olumsuz etkileyecek önemli bir diğer unsurdur.

Sonuç

Vergi harcamaları sonucunda devletler özel kesimden toplayabilecekleri vergilerin bir kısmından vazgeçmektedirler. Vergi harcamaları, devlet adına bir tür harcama olarak kabul edilirken, vergi sistemi içerisinde yer almaları nedeniyle vergi politikasının da ayrılmaz bir parçası niteliğindedir. Dünyada pek çok gelişmiş ülke vergi harcamalarını düzenli raporlarla kamuoyu ile paylaşmaya başlamış, ancak birçoğu tarafından durumun önemi fark edilememiştir. Oysa stratejik planlar çerçevesinde vergi harcaması politikasının oluşturulması, alınan kararların hedeflere uygun şekilde uygulanmasının denetlenmesi ve sonuçların doğru analiz edilmesi hayati önem taşımaktadır.

Günümüzde toplumların ve ekonomilerin gelişmesi ile devlet anlayışında meydana gelen değişmeler devletten beklentileri de farklı noktalara taşımıştır. Devletin, kendisine yüklenilen görevleri en iyi şekilde yerine getirebilmesi ise, ancak ve ancak kaynakların etkin bir şekilde kullanılması ile mümkün olabilecektir.

Vergi harcamaları, ister bir harcama türü olarak ister vazgeçilen gelirler toplamı olarak tanımlansın, her halükarda devlet adına bir kaynak kullanımını ifade etmektedir. Bu kaynakların etkin bir şekilde kullanılması ise kaçınılmaz bir zorunluluktur.

10 Aralık 2003 tarihinde kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğe girişi, Türkiye’de kamu yönetiminde adeta bir milat oluşturmuş, çağdaş ve etkin bir yönetim anlayışının gelişmesine katkıda bulunmuştur. Vergi harcamalarının takibi, Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan içerisindeki öncelikler arasına alınmıştır.[13] Ancak gelinen noktanın, etkin yönetim anlamında, gelişmiş ülkelere göre hala yeterli olduğu söylenemez.

Türkiye’de vergi harcaması politikasının başarılı ve etkin bir şekilde uygulanması; ekonomik ve sosyal stratejik planlara uygun kararların alınmasına, alınan kararların uygulanmasının etkin denetimine, sonuçların ayrıntılı raporlar üzerinden analizine bağlıdır. Sonuçlardan kamuoyunun haberdar edilmesi de çağdaş devlet yönetimi anlayışının ayrılmaz bir parçasıdır. Türkiye’de vergi harcaması politikasının başarıya ulaşmasında en büyük engellerden birisi de kayıtdışı ekonominin genişliğidir. Kayıtdışı ekonominin ortadan kaldırılması hiçbir ülke için mümkün görünmese de sınırlarının daraltılması kati bir zorunluluk olarak karşımızda durmaktadır. Çünkü kayıtdışı ekonominin bu denli genişlediği bir ortamda uygulanacak hiçbir politikanın tam anlamıyla başarıya ulaşması mümkün değildir.  



[1] Douglas A. Kahn, “Accelerated Depreciation: Tax Expenditure or Proper Allowance for Measuring Net Income?”, Michigan Law Review, Vol.78, No.1 (November 1979), s.5.

[2] Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Vergi Harcamaları Raporu, 2007, s.5.

[3] Özgür Saraç, “Vergi Harcamaları ve İktisadi Etkileri”, Maliye Dergisi, Sayı 159 (Temmuz-Aralık 2010), s.263.

[4] Engin Öner, “Tax Expenditure and the Situation in Turkey”, International Journal of Bussiness and Social Science, Vol.2, No.23 (Special Issue – December 2011), s.165.

[5] Emrah Ferhatoğlu, “Bir Kamu Harcaması Türü Olarak Vergi Harcaması ve Türk Kurumlar Vergisi Açısından Değerlendirilmesi”, Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt:5, Sayı:2, s.82.

[6] Özgür Saraç, “Vergi Harcamaları ve İktisadi Etkileri”, Maliye Dergisi, Sayı 159 (Temmuz-Aralık 2010), s.267-268.

[7] Stanley S. Surrey, “Federal Income Tax Reform: The Varied Approaches Necessary to Replace Tax Expenditures with Direct Governmental Assistance”, Harvard Law Review, Vol.84, No.2 (December 1970), s.353-356.

[8] Theodore J. Eismeier, “The Power Not to Tax: A Search for Effective Controls”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.1, No.3 (Spring 1982), s.334.

[9] Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Vergi Harcamaları Raporu, 2007, s.7.

[10] Engin Öner, “Tax Expenditure and the Situation in Turkey”, International Journal of Bussiness and Social Science, Vol.2, No.23 (Special Issue – December 2011), s.168.

[11] Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, Vergi Harcamaları Raporu, 2007, s.8.

[12] Filiz Giray, “Vergi Harcamaları: Harcama Vergileri Açısından Analizi”, Uludağ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt XXI, Sayı 1 (2002), s.50.

[13] Maliye Bakanlığı, 2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Gerçekleşmeleri ve Beklentiler Raporu, Ekim 2011, s.12.

 

Vergi Müfettişleri Derneği, Vergi Raporu Dergisi, Ekim 2012, 157. sayısında yayınlanmıştır.